Si inizia il 2° ciclo del corso di formazione organizzato dalla Rete dei Giovani Amministratori di Milano e Giovani Democratici Milano. Appuntamento Sabato 24 Gennaio ore 10 presso il Circolo PD Milano Centro “A. Aniasi” (Corso Garibaldi, 75). Nell’attesa volentieri pubblichiamo quest’articolo di Vittorio Italia apparso sul Sole 24 Ore che fa il punto sulle 10 Città metropolitane 

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Città metropolitane, primi sei Statuti approvati a confronto

di Vittorio Italia

Dal 1° gennaio 2015 è operativa la Riforma Delrio e le 10 Città metropolitane subentrano alle Province. Dall’inizio dell’anno sono partite 8 Città metropolitane su 10, ad eccezione di Reggio Calabria (a cui la riforma riserva una specifica tempistica) e di Venezia che, in considerazione dell’anticipato scioglimento del Consiglio comunale, vede slittare la procedura per l’entrata in funzione della Città metropolitana al 2015. Entro il 31 Dicembre 2014 sono stati approvati i primi 6 Statuti delle Città metropolitane di Milano, Genova, Bologna, Firenze, Roma e Bari. Gli Statuti delle Città metropolitane di Torino e Napoli non sono stati ancora approvati dal Consiglio metropolitano.

Gli Statuti a confronto
L’esame degli statuti di alcune Città metropolitane (Roma, Milano, Genova, Bologna,Firenze, Bari) recentemente deliberati dai rispettivi Consigli consente di valutare gli aspetti positivi e negativi di questo nuovo ente territoriale. La Città metropolitana è stato creata perché vi sono dei Comuni capoluogo che hanno raggiunto un numero di abitanti molto ampio, si estendono su un’area di ampie dimensioni, e richiedono una nuova struttura amministrativa e nuove forme di attività. Ma l’inserimento di un nuovo ente in un’organizzazione che è già “satura” di enti territoriali non è facile, e per evitare doppioni si è stabilito che le Città metropolitane, dove sono costituite, sostituiscono le Province. Lo statuto della Città metropolitana fa vedere con chiarezza la struttura di questo ente, come una “radiografia giuridica”, e contiene le norme “stabili”, che disciplinano la sua organizzazione ed attività. La stessa parola: “statuto” indica qualcosa che “sta”, che è fermo, stabile, destinato a durare, ed ha stesso ètimo della parola “Stato” e “Costituzione”. Lo statuto è quindi una norma importante, perché delinea lo “scheletro giuridico”, la struttura organizzativa ne stabilisce gli organi, prescrive le funzioni ed indica le modalità della sua attività.

L’intelaiatura comune
Gli statuti delle Città metropolitane hanno un’intelaiatura comune. In essi vi sono, anche se collocate in modo diverso nei singoli statuti, le seguenti parti: Principi o Disposizioni generali; Ruolo e Funzioni; Organi; Partecipazione popolare; Rapporti con i Comuni nella Città metropolitana e al di fuori della Città metropolitana; Amministrazione e Personale; Disposizioni Transitorie e Finali. Alcuni di questi statuti (Bologna e Milano) hanno anche un Preambolo, che indica alcuni aspetti delle finalità e chiarisce, anche se in parte, le motivazioni. Vi è stata quindi, per questi statuti deliberati, una comune matrice concettuale e giuridica, e ciò costituisce un elemento positivo perché, pur presentando delle diversità, essi si basano su un tessuto normativo unitario, evitando frammentazioni disgregatrici.

Gli organi della Città metropolitana previsti in questi statuti
Gli organi della Città metropolitana sono quelli stabiliti dalle leggi dello Stato: Il Consiglio metropolitano; la Conferenza metropolitana (con funzioni consultive, composta dai Sindaci dei Comuni che fanno parte della Città metropolitana); e il Sindaco metropolitano. Gli statuti richiamano questi organi con maggiori dettagli e talvolta li integrano. Ad esempio è previsto un organo esecutivo simile alla Giunta, chiamato «Coordinamento dei delegati». (statuto della Città metropolitana di Roma, articoli 15 e seguenti). Gli statuti prevedono anche la figura del Segretario generale e di un (eventuale) Direttore generale (Genova, 27). L’organizzazione degli Uffici e dei Servizi della Città metropolitana è disciplinata da un Regolamento, che sarà deliberato dal Consiglio, e – quasi per indicare le linee comuni con il Testo unico degli Enti locali – alcuni di questi statuti prevedono che questo Regolamento sarà deliberato «anche in riferimento all’articolo 110 del Tuel» (articolo che prevede gli «Incarichi a contratto») (Firenze, 23).

La potestà di pianificazione
La funzione più importante della Città metropolitana è la potestà di pianificazione. Questo ente non ha potestà legislativa, ha una limitata potestà regolamentare, ma ha un’ampia potestà di pianificazione, che costituisce la cornice di riferimento generale della sua azione amministrativa. Gli statuti hanno previsto vari tipi di pianificazione: la pianificazione «strategica», quella «territoriale ed ambientale» e quella «strutturale» (Roma 7, 8, Firenze, 5, Milano 11) Queste pianificazioni hanno un rilievo notevole, perché comportano delle conseguenze su tutte le attività economiche e sociali che si svolgono nella Città metropolitana, a cominciare dalle reti di trasporto.

La “partecipazione”
Gli statuti dedicano uno spazio notevole alla “partecipazione”. Quest’ultima non significa (come si è detto spesso) “far parte”. Essa significa, invece, “essere parte”. I cittadini, che non sono né sudditi né estranei all’amministrazione, hanno quindi il diritto di intervenire nello svolgimento dell’attività amministrativa della Città metropolitana o mediante delle consultazioni, o mediante dei referendum, suddivisi in consultivi, propositivi (su materie di competenza della stessa Città metropolitana) ed abrogativi (di deliberazioni del Consiglio metropolitano).

È poi prevista (Milano, 5) l’ “istruttoria pubblica”, su determinati atti amministrativi. Tale attività preparatoria dovrà quindi svolgersi con trasparenza, e questo dovrebbe ridurre o eliminare la distanza che vi è ancora tra l’amministrazione ed i cittadini. Si potrà obiettare che questi obiettivi sono difficili da raggiungere, ma all’obiezione si risponde che è necessario iniziare nello svolgimento di queste attività partecipative e trasparenti, perché la partecipazione all’attività amministrativa della “cosa pubblica” si acquista per gradi e richiede del tempo.

Gli aspetti economici
Gli statuti delle Città metropolitane contengono un altro elemento nuovo. Essi valorizzano l’obiettivo dello sviluppo economico e delle attività produttive e turistiche, che devono essere potenziate nell’ ambito della Città metropolitana. Si afferma infatti (Roma, 9 e 12) che le strutture relative allo sviluppo economico devono essere «consolidate», e deve essere prevista anche la «mobilità metropolitana» (Roma, 16). Per contrastare l’intreccio, spesso negativo, del diritto privato e del diritto pubblico, è previsto il «divieto» di istituire società strumentali e società partecipate diverse da quelle già esistenti, tranne quelle che non hanno scopo di lucro (Firenze, 18). Alcuni statuti hanno previsto che la Città metropolitana può svolgere funzioni di stazione appaltante (Milano, 45; Genova, 24) e questo indica un altro importante intervento nel settore dell’economia e dei contratti pubblici, collegato con i principi di trasparenza.

La Città metropolitana e i Comuni che ne fanno parte
La sorte dei Comuni che fanno parte della Città metropolitana è ora difficile e delicata. Infatti, questi Comuni, anche se hanno una loro identità ed autonomia, rischiano di perdere importanza e di essere assorbiti da questo nuovo grande ente. Per evitare questo fenomeno di “assorbimento”, si è stabilito (Firenze, 19) che la Città metropolitana può attribuire la “titolarità” di determinate funzioni a quei Comuni che hanno le capacità per svolgerle, e che la Città metropolitana dà assistenza tecnico- amministrativa ai Comuni, anche in materia di appalti (Genova, 26). Ma il pericolo di “assorbimento” permane, perché le piccole dimensioni di molti Comuni (chiamati in modo polemico “Comuni polvere”) contrastano con le moderne esigenze del traffico, lavoro, salute, tempo libero, ecc. , che richiedono una dimensione “ottimale” dei Comuni ed il superamento dei precedenti modelli. Questi timori sono confermati da altre disposizioni contenute negli statuti, che prevedono la creazione, nella Città metropolitana, di “zone omogenee”, dove l’ omogeneità è considerata sotto un profilo economico, sociale, culturale, e della popolazione, che non dovrebbe essere inferiore a 120.000 abitanti.

Aspetti positivi e negativi di questi statuti
Gli statuti delle Città metropolitane presentano quindi molti aspetti positivi, ma anche aspetti negativi. Ad esempio, è negativa la previsione del “Difensore civico della Città metropolitana”, che contraddice la soppressione avvenuta poco tempo fa del Difensore civico del Comune. È pur vero che in alcuni statuti (Genova, 29) è previsto che questa funzione sarà svolta a titolo gratuito, ed è previsto (Milano, 15) che «gli uffici interpellati dal Difensore civico hanno l’obbligo di fornire le informazioni», ma ciò non elimina i dubbi su questa figura. Altri dubbi sorgono dalla previsione di obiettivi importanti e degni di approvazione, quali la previsione (Milano, 41) di «favorire l’attrattività del territorio metropolitano, trasformando città e territorio in luoghi intelligenti, dinamici, inclusivi ed ecocompatibili», perché questi obiettivi possono essere realizzati con molte difficoltà da questi enti. Un elemento nuovo e positivo è invece contenuto nell’art. 20 dello statuto della Città metropolitana di Genova, che prevede la gratuità delle cariche.
Gli statuti delle Città metropolitane, anche se presentano delle criticità, sono innovatori e meritano una prima valutazione positiva. Essi contengono le premesse per un’azione amministrativa efficace, basata sull’ attuazione completa dei princìpi della legge statale 241/1990 e dei principi comunitari, e stabiliscono importanti linee delle attività economiche e sociali che si svolgeranno nel territorio di questi nuovi enti.

Fonte: Il Sole 24 Ore

20 gennaio 2014